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2차 공공기관 이전이 추진되는 경우, 큰 관심거리 가운데 하나는 새로 이전하는 공공기관들이 기존의 혁신도시(신도시)로 갈 것인지, 아니면 기존 대도시의 도심으로 갈 것인지다. 1차 공공기관 이전 때 도심형과 신도시형 사이에서 극명하게 빛과 그림자가 나타났기 때문이다. 혁신도시에 대한 여러 평가에서 도심형이 비교적 좋은 성과를 보였고, 신도시형은 여러 문제점을 드러냈다. 이에 따라 2차 공공기관 이전은 지방 대도시의 구도심을 먼저 검토해야 한다는 의견이 많다. 반면, 기존 혁신도시의 완성을 위해서는 기존 혁신도시로 공공기관을 더 이전해야 한다는 의견도 있다.

■ 신도시형보다 도심형이 더 효과적
<한겨레> 취재 결과, 대체로 기존 도심에 혁신도시가 만들어진 경우, 적은 투자만으로도 이주 공공기관 직원들이 그 지역에 더 쉽게 정착할 수 있었다. 국토교통부 혁신도시발전추진단이 발표한 지난해 12월 말까지의 ‘혁신도시별 사업추진 현황’을 보면, 부산(74.4%), 울산(66.8%), 제주(73.2%) 등 기존 도심에 만들어진 혁신도시의 공공기관 근무자는 평균(62%)보다 높은 이주율을 보였다. 10개 혁신도시 가운데 각각 1위, 4위, 2위였다. 특히, 부산 4127억원, 울산 1조390억원, 제주 2939억원 등 비교적 적은 비용을 투자한 것에 비해 높은 성과였다. 반면, 신도시형을 채택한 충북(38.7%)과 경북(55.1%), 경남(55.5%), 강원(60.2%) 등은 이주율이 평균 이하였다.
계획 인구 달성률도 도심형의 부산(107.3%)과 울산(101.1%), 제주(89.5%)는 10개 혁신도시 가운데 각각 1위, 2위, 4위를 차지했다. 기존 도심 지역이기 때문에 이주하는 데 부담이 적고, 인구를 끌어들이는 데도 유리했다는 뜻이다. 반면, 신도시형을 채택한 경남(54.1%), 충북(56.5%), 광주·전남(62.9%), 강원(69.7%) 등은 평균(72.1%)보다 낮았다.
더욱이 신도시형 혁신도시들은 주변 지역에서 인구를 끌어들여 이른바 ‘인구 블랙홀’ 현상을 일으키기도 했다. 광주전남 혁신도시가 건설된 나주시 빛가람동을 뺀 나주시 인구는 2014년 8만6774명에서 이듬해 8만5730명으로 줄어든 뒤 지난해 12월에는 8만3020명까지 쪼그라들었다. 그 기간에 광주전남 혁신도시엔 3만819명이 이주했다. 혁신도시가 건설된 빛가람동이 외부 인구뿐 아니라 나주시 내부 인구를 빨아들인 것이다. 이에 따라 나주 구도심은 점점 더 황폐해져가고 있다. 혁신도시는 아니지만, 역시 신도시인 세종시의 경우 2014~2018년 이웃 대도시인 대전으로부터 8만73명의 인구를 끌어들였다. 이로 인해 대전시는 인구 150만명 선이 무너지는 등 큰 위기를 맞고 있다.

■ “구도심으로 2차 공공기관 이전을”
결국 2012~2019년 모두 153개의 수도권 공공기관을 지방으로 내려보내는 1차 공공기관 이전의 목표는 달성했지만, 아직 지방에서 의미 있는 변화는 나타나지 않고 있다. 2018년까지 10개 혁신도시로 이주한 인구는 19만2539명으로 목표 인구 27만명의 72.1%였다. 실제로 이주한 공공기관 임직원의 비율도 62%에 그쳤다. 더욱이 같은 기간 혁신도시가 들어선 광역 지자체 가운데 인구가 늘어난 지역은 경남과 제주뿐이었다. 혁신도시가 수도권 인구의 지방 이전이라는 목표를 달성하지 못하고 있는 것이다.
이에 따라, 균형발전의 본래 취지대로 수도권의 인구와 생산력 등을 지방으로 분산시키는 동시에, 쇠퇴하는 지방 구도심을 살리기 위해 2차 공공기관 이전을 혁신도시가 아닌 지방 대도시의 구도심으로 해야 한다는 주장이 나온다. 송재호 국가균형발전위원장은 최근 <한겨레>와 한 통화에서 “구도심으로 공공기관을 이전하면 혁신도시로만 인구가 집중되는 현상을 막을 수 있을 것”이라며 “또 기존 건물을 리모델링해 사용하고, 이미 구축돼 있는 사회간접자본을 활용할 수 있어서 혁신도시를 개발하는 것보다 비용을 줄일 수 있다”고 말했다. 그러면서도 “아직 정부의 2차 공공기관 이전 방침이 확정되지 않았기 때문에, 공식적으로 결정된 것은 없다. 여러 전문가들이 공공기관을 구도심으로 옮겨야 한다고 주장하고 있어, 이 논의가 본격화되면 2차 공공기관 이전의 유력한 안이 될 것이라고 생각한다”고 덧붙였다.
김해영 민주당 최고위원도 “도심으로 2차 공공기관 이전을 추진하면 도심 공동화 현상도 완화될 수 있다”고 말했다. 윤호중 더불어민주당 사무총장 겸 지방혁신균형발전추진단장도 지난 5월16일 <한겨레> 인터뷰에서 “대도시 구도심으로 간다면 땅값은 좀 비쌀 수 있지만 인프라가 확보되어 있고, 혁신도시로 간다면 추가 인프라를 만들어야 한다”며 “이런 요인들을 고려해 지역 사정에 따라 결정해야겠지만 대도시 구도심 이전은 충분히 논의할 가치가 있다”고 밝혔다.

■ “아직은 혁신도시에 더 집중해야”
그러나 2차로 지방에 이전하는 공공기관들이 혁신도시가 아닌 기존 대도시의 구도심 쪽으로 간다면 아직 충분히 자리잡지 못한 혁신도시들이 어려움에 처할 것이라는 우려도 있다. 이민원 전 국가균형발전위원장(광주대 교수)은 “혁신도시는 아직 완성되지 않았다. 구도심 공동화 현상보다도 혁신도시의 공동화 현상이 훨씬 심각하다”며 “묘목(혁신도시)을 심었는데, 뿌리가 내리지 않은 셈이다. 인위적으로 비료를 줄 수밖에 없는 상황”이라고 말했다. 이 전 위원장은 “구도심은 이미 고목이 됐고, 정부가 가동 중인 도시재생 프로젝트를 통해 살려야 한다”고 밝혔다.
나아가 이 전 위원장은 구도심과의 거리에 따라 혁신도시별로 다른 전략을 세워야 한다고 제안했다. 그는 지난 8월26일 국회에서 열린 ‘공공기관 이전 시즌2 어떻게 할 것인가’ 토론회에서 혁신도시와 기존 도심 간의 거리를 기준으로, 각기 다른 육성 전략을 써야 한다고 제시했다. 대구, 울산, 부산, 제주 등 기존 도심에 혁신도시가 위치했거나 아주 가까운 경우엔 ‘도심형’, 경남, 경북, 강원과 같이 기존 도심과 멀지 않은 경우엔 ‘도심 인근형’, 광주·전남, 충북 등 기존 도심과 혁신도시의 거리가 먼 경우 ‘신도시형’ 등으로 구분해서 발전시키자는 것이다. 기존 도심과 혁신도시의 상호 연계성을 고려하지 않고 모든 혁신도시에 일률적인 정책을 적용하면 구도심이나 혁신도시의 쇠퇴를 가져올 수 있다는 것이다.


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http://www.hani.co.kr/arti/area/area_general/909763.html#csidx8f57befe3e8a64d9f555ab462d74e68